官僚制度的第一要素，是機構。
機構分為中央和地方。
中央的是政府機構，地方的是政權機構。
具有政治意義的「中央」一詞，最早見於《韓非子》，原文為「事在四方，要在中央」。這說明戰國末年集權制已成定局，中央與地方的關係也提到了議事日程。[9]
但，中央的真正建立卻要到秦漢。
秦漢帝國的中央，結構和層次非常清楚。機構，是皇宮、相府、卿寺；首長，則是皇帝、三公、九卿。皇帝在漢代也被叫做縣官，宋代則叫官家。這就是說，皇帝不但是天子，是君主，也是最大的官僚。
帝國的政治，豈非官治天下？
中央首長的分工也很明確。皇帝是國家元首，宰相是政府首腦，九卿是政府部長。宰相三公，丞相管行政，太尉管軍事，御史大夫管監察，三權分列。至於九卿和九寺，則官職與官署同名，其職責是：
太常，負責宗廟禮儀和皇家祭祀；
光祿勳，負責宮殿大門和宮中宿衛；
衛尉，負責宮城屯兵；
太僕，負責皇宮車馬和皇帝出行；
廷尉，負責刑律；
大鴻臚，負責蠻邦事務；
宗正，負責皇親國戚；
大司農，負責國家經濟；
少府，負責工商稅務（用作皇帝私房錢），以及皇帝的飲食起居、醫療保健、文化娛樂；
中尉，負責京城保衛。
顯然，這裡面只有大司農（財政部部長）、大鴻臚（外交部部長）、廷尉（公安部部長）和中尉（首都衛戍司令），可以算是中央政府官員。其餘，則都是皇帝的家臣：光祿勳是門房和侍衛隊長，衛尉是近衛軍司令，太僕是馬車伕，太常、宗正和少府則是皇帝的大管家。
這實在不太像政府。
然而皇帝的家臣，卻又同時管國務。比如擔任顧問的博士，便隸屬於太常；負責議論的大夫，便隸屬於郎中令；作為秘書的尚書，則隸屬於少府。
家國一體，公私不分，皇家事務和國家政務混為一談，這些都是典型的封建特色──家天下。
其實就連宰相，也一樣。邦國時代，天子、諸侯、大夫的家臣，在內打理家務叫宰，出門擔任副官叫相。宰相這個詞，也是封建殘餘。[10]
封建殘餘的徹底剷除，要到隋唐。那時，三省六部制取代了三公九卿制，帝國中央才像模像樣地有了政府。秦漢兩代的組織變革，則主要不在中央，而在地方。
秦和西漢的地方政權都是兩級：郡和縣。縣屬郡，郡屬中央。中央是最高權力機關，郡縣是下屬機構，其長官則由中央任命，所以叫「中央集權的郡縣制」。
郡縣制的根基在縣。
漢代縣的長官不叫縣官（縣官是皇帝），叫縣令或縣長（大縣叫令，小縣叫長）。縣令或縣長的佐屬，是縣丞和縣尉。縣丞管文書、穀倉和監獄，相當於副縣長（丞即副職）。縣尉管治安，捕盜賊，相當於公安局局長。
但，縣令和縣長是官，縣丞和縣尉是吏，他們的品秩（讀如志，俸祿）也不一樣：縣令六百石到千石（讀如但），縣長三百石到五百石。縣丞和縣尉二百石到四百石，叫長吏（長讀如掌）。級別更低的叫少吏（少讀如紹），秩百石。
縣的上級則是郡。
秦和漢初，郡的主官有三個：郡守（漢景帝時改名為太守）、郡尉（漢景帝時改名為都尉）、郡監（漢武帝時被取消）。郡守管行政，郡尉管軍事，郡監管監察，正好對應著中央政府的丞相、太尉、御史大夫。
◎ 西漢中央主要職官職掌秩祿簡表
本表據陳茂同《中國歷代職官沿革史》。
官名如此，官署亦然。漢代郡的官署稱府（郡府），也稱朝（郡朝）。縣的官署則稱廷（縣廷），也稱寺（縣寺）。郡曰朝，縣曰廷，合起來就是朝廷。郡曰府，縣曰寺，豈非對應著中央的相府和卿寺？
也許，這正好說明郡縣是中央的分支，也說明秦漢兩代重視地方。漢宣帝就說，要保證地方上「政平訟理」，只能靠好的郡守。實際上郡官的地位不低。比如品秩，九卿「中二千石」（月谷一百八十斛），郡守「二千石」（月谷一百二十斛），郡尉「比二千石」（月谷一百斛），而且郡守和郡尉都是銀印青綬，跟九卿和御史大夫一樣。[11]
因此，郡尉升為郡守，郡守轉為九卿，都不困難。直接升為御史大夫的也有，比如上黨郡守任敖，淮陽郡守申屠嘉（申屠嘉後來還做了丞相）。同樣，九卿轉任郡守也不算降職，中央與地方的關係並不隔膜。
更重要的是，中央、郡、縣，只有三級。層級少，管理就方便。下情不難上達，政令亦很通暢，可謂效率高而成本低。如果將郡數控制在八十以內，每郡下轄十到二十個縣，對於中央集權的大國應該說是最合理的安排。
然而東漢以後，中央與地方的關係不再簡捷，層級也越來越多。東漢，郡之上有州；唐宋，州（府）之上有道或路；元代，路之上有行省；明清，省之上有督、撫。
當然，明清的總督和巡撫，從理論上講都是中央派駐地方之專員，也都兼有中央政府的官職和官銜，嚴格地說不算地方官。布政使和按察使，才是省長。唐的道，宋的路，元代的行省，剛開始也不是行政區。但，縣的上級機關和上級領導越來越多，卻是不爭的事實。
這就與漢武帝有關。因為最早成為郡縣之上行政區域的州，便正是漢武帝的發明。
那就從州說起。
[9]見《韓非子·揚權》。
[10]請參看《漢書·百官公卿表》、錢穆《中國歷代政治得失》。
[11]見《漢書·循吏傳》。