第四章 官治天下 牧民與牧官

作為地方行政長官的州官,漢代叫州牧。

牧,是很早就有的官名。堯舜時代有十二牧,其實是大部落的酋長,兼任部落聯盟的職務。十二牧之上,還有四岳,其實是小聯盟的盟主。後來,牧,慢慢成為治民之官的稱謂,叫牧夫、牧令、牧守、牧伯。

管理人民,就像放牧一樣嗎?

是。被漢武帝樹為道德楷模的愛國商人卜式,就是這麼認為的。當時卜式捐款甚多,卻不肯做官。於是漢武帝便說,你到朕的上林苑去放羊吧!

結果,上林苑的羊被卜式養得肥肥大大。

漢武帝大為讚賞。

卜式卻說,管理老百姓,也跟放羊一樣啦!

漢武帝聽他這麼說,便讓他做了縣令。沒想到,卜式先後擔任縣令的兩個縣,一派祥和太平。[12]

縣令也好,郡守也罷,豈非牧?

實際上,地方官就是帝國的牧羊人,他們的轄區也就是牧區。好一點的牧羊人如卜式,基本上無為而治順其自然;凶一點如寧成,便被批評為「如狼牧羊」。[13]

這樣看,州官叫州牧,並不奇怪。

不過,漢武帝設州之時,派出的官員不叫州牧,叫刺史。刺史的任務也不是牧民,而是牧官。他們要管的,是郡守和郡尉,縣令和縣長。

漢武帝,為什麼要這樣做?

因為帝國實在太大。據統計,秦郡三十六,漢郡一百多,縣則有一千三百個左右,「吏員自佐史至丞相十二萬二百八十五人」。如此龐大的隊伍,皇帝一人根本就管不過來,只好讓一部分官員去管另一部分官員。[14]

於是,有牧民之官,也有牧官之官。

牧官之官也有兩種。一種是上級官員,一種是監察官員。其實上級管下級,原本就有監察的職責。問題是上級官員包括丞相,也需要被監察。結果,相對獨立、直接向皇帝負責的監察官員,便應運而生。

這樣的官員,就叫御史。

御史也是很早就有的,但到漢代才成為監察官員。此後,中華帝國的監察官員,在中央的都叫御史。其長官和次官,明清以前叫御史大夫和御史中丞,明清以後叫都御史和副都御史。派往地方的,秦和漢初叫監御史,武帝以後叫刺史,唐代叫觀察使,宋代叫監司。

監察官員的地位很崇高,他們的法冠叫獬豸。獬豸(讀如謝志)是一種神獸,見了不法分子就會用角去頂。因此但凡重大彈劾案,御史都要頭戴獬豸冠,身穿內白外紅的法袍,當著皇帝和百官的面在朝堂上宣讀起訴書。被彈劾的官員則必須立即站出來等待處分,無一例外。

御史的身份和職權也很特殊。

首先權限大。上至宰輔,下至郡縣,包括其他監察官員和自己的頂頭上司,都可以彈劾。御史大夫張湯,便差點栽在副手御史中丞李文的手上。

其次責任輕。只要聽到風吹草動,甚至流言蜚語,就可以舉報,不必負核實的責任,也不受反坐的處分,叫「風聞奏事」,也叫「風聞彈事」。

第三獨立性強。御史彈劾官員,不必通知照會有關部門,也不必經長官批准。因為監察機關是直屬天子的獨立部門,監察官員也只對皇帝負責。因此,不但不受其他官員和部門制約,反倒有權監督一切部門和官員。

這三條,從秦漢到明清,一貫到底。帝國中央的監察部門也一直存在,只不過西漢叫御史府,東漢到元叫御史台,明清叫都察院。

但,僅有中央監察部門,是遠遠不夠的。因此,還必須往地方派遣巡視員,這就是刺史。只不過,漢武帝在派遣刺史的同時,還設置了監察區。

監察區共十三個,十二個在地方,即冀州、并州、幽州、兗州、徐州、青州、揚州、荊州、豫州、益州、涼州。京師所在的三輔(京兆尹、左馮翊、右扶風)、三河(河內郡、河東郡、河南郡),則與弘農郡合為司隸部。一部加十二州,合起來叫十三州部。

這是漢武帝元封五年(前106)的事。

司隸部的監察官員叫司隸校尉,秩比二千石,犀印青綬。他不但負責監察本部地方官員,也負責監察朝廷,因此地位崇高。東漢時期,司隸校尉出席中央會議時,與御史中丞、尚書令一起專席而坐,號稱「三獨坐」。

派往十二州的刺史秩六百石,監察對象是二千石到六百石的官吏。監察事項則有六種,叫「六條問事」,超過範圍就不能過問,也不能問小吏。

也就是說,刺史治官不治民,查大不查小,問事不幹政,巡視不長駐。他們在州里也沒有治所,每年八月出京,歲末回朝。刺史的主要佐屬則叫別駕,意思是另外駕一輛車,跟著刺史到處巡視。

由此可見,刺史不是地方官,而是中央特派監察巡視員。州也不是行政區,而是監察區。可惜後來刺史的權力越來越大,管事越來越多,也有了固定的治所。牧官之官同時也牧民,州作為監察區便慢慢向行政區過渡。

西漢成帝綏和元年(前8),刺史改為州牧,職掌與刺史相同,官階卻高得多,秩二千石,位次九卿。以後反反覆覆,一會兒叫州牧,一會兒叫刺史。到東漢末年,漢靈帝再改刺史為州牧,並賦予軍政大權。漢帝國的地方建制,就由郡、縣兩級,變成了州、郡、縣三級。

以後的唐、宋、元、明、清,也如此。一方面,帝國中央不斷派出監察官員和監察機關(比如元代的行御史台);另一方面,監察區和特派員,也不斷變成行政區和地方官。比如清代的總督和巡撫,就例兼都察院右都御史(監察部部長)和右副都御史(監察部副部長)。這時,與漢武帝的設置州部和派遣刺史,已不可同日而語了。

[12]見《史記·平准書》。

[13]見《史記·酷吏列傳》。

[14]見《漢書·百官公卿表》。

《易中天中華史:漢武的帝國》