郡作為地方行政區劃始於春秋末年。因戰爭需要，各國在邊地設郡，面積雖大，但地位低於縣。到戰國時期，邊地逐漸繁榮，故於郡下設縣，形成郡、縣兩級制。郡長官稱守，初為武職，防戍邊郡，後逐步成為地方長官。
這是春秋戰國時代地方行政區劃制度的萌芽和發展時期。秦始皇統一中國後，建立了中央集權國家，健全郡縣制，並全面推行於全國範圍，成為政權組織地方行政區劃郡縣二級制。郡下設若干縣，郡縣長官均由中央任免，成為中央集權組織的一部分。作為地方政區最高一級的郡，秦代到底設置多少，因史無明載，故歷來無定論。
秦始皇二十六年（公元前221年）統一全國後，分全境為36郡，這是學術界比較一致的看法。由於第一部正史《史記》不立專篇地理志，未載其全名。南朝宋裴駰《史記集解》作「三川、河東、南陽、南郡、九江、鄣郡、會稽、穎川、碭郡、泗水、薛郡、東郡、琅邪、齊郡、上谷、漁陽、右北平、遼西、遼東、代郡、巨鹿、邯鄲、上黨、太原、雲中、九原、雁門、上郡、隴西、北地、漢中、巴郡、蜀郡、黔中、長沙凡三十五，與內史為三十六郡」。
清代以來多數學者認為裴說不足盡信，但諸家說法又各不相同：一說認為裴注內史（即秦京師）不應在郡數內，補以郯郡（洪亮吉《與錢少詹論地理書一》載《卷施閣文甲集》卷十）；一說應去內史、鄣郡，增以郊郡、廣陽（毛岳生《秦三十六郡說》，載《休多居文集》卷一）；一說應去內史、鄣郡、九原，補以陶郡、河間、閩中（王國維《秦郡考》，載《觀堂集林》卷十二）；一說應去內史、鄣郡、黔中，補以桂林、南海、象郡（錢大昕《秦三十六郡考》載《潛研堂文集》卷十六）等眾多說法。
究竟秦一代共設置多少郡，目前學術界尚未定論。一般都認為36郡是秦始皇統一中國時的郡數，其後續有增析。但諸家的說法又各不相同，下列是幾種具有代表性的說法：（1）秦36郡說。錢大昕主此說。這是與眾不同的一種說法，大多數學者都認為秦始皇二十六年後陸續有所增設和分置，但他根據《漢書。地理志》稱：秦置者二十有七；稱秦郡者一；稱故秦某郡者八，共三十六郡。秦二世改元以後豪傑並起，復稱六國，分置列郡，多有出於三十六郡之外者，不久仍復並省，故《班志》略而不言。（《秦三十六郡考》，載《潛研堂文集》卷十六）全祖望《漢書地理志稽》亦同此說。
（2）秦40郡說。《晉書。地理志》主此說。云：「始皇初並天下，懲戰國，削罷列侯，分天下為三十六郡（按：其郡名與裴注同）。於是興師逾江，平取百越，又置閩中、南海、桂林、象郡，凡四十郡。」主同此說者甚多，如楊守敬《歷代輿地圖。秦郡縣表序》、金榜《禮箋》附錄《地理志分置郡國考》，劉師培《左盦集。秦四十郡考》等等。
（3）秦48郡說。王國維主此說。他根據《史記》紀傳等史籍逐個考證，得出秦共置郡四十有八的結論。還以「秦以水德王，故數以六為紀」為依據，稱「二十六年，始分天下為三十六郡。三十六者，六之自乘數也，次當增燕齊六郡為四十二郡。四十二者，六之七倍也。至三十三年，南置南海、桂林、象郡，北置九原，其於六數不足者二，則又於內地分置陳、東海二郡，共為四十八郡。四十八者，六之八倍也，秦制然也。」（《秦郡考》，載《觀堂集林》卷十二）。（4）秦46郡說。譚其驤主此說。認為錢大昕是「執泥於《班志》三十六郡目，置史漢紀傳於視若無睹，啁嘐再四，終難自圓其說」：「全祖望所得繁多，惟限於初並天下時之三十六郡」。楊守敬、劉師培等「因仍舊說，略無創獲」。王國維「乃推而及於嬴秦一代所有之郡，而不免好奇穿鑿」。
他依據《史記》紀傳、《水經注》、《華陽國志》等史籍逐個考實，得出秦一代建郡於史有征者四十六，同時認為「然非得謂秦郡必止於是數」，他不同意王國維所謂「秦以水德王，故數以六為紀」用「六自乘和六之倍數」計郡的方法，王氏惟其秦置郡必為六之倍數，因謂東海與南海、九原等同置於三十三年之說則殊嫌無據。秦置東海之年，史無明征，《始皇本紀》，三十五年，立石東海上胸界中，以為秦東門，疑即在是年。又如「漢以五數為紀，百三郡國何嘗為五之倍數乎？」（《長水集》上，人民出版社）
此外馬正林認為秦王朝共設多少郡，「大致說來，以四十一郡的說法比較妥當，若再加上設在國都咸陽的內史，一共為四十二個郡級單位（《中國歷史地理簡論》，陝西人民出版社）。
秦一代設多少郡，自清代以來，研究它的學者不少，長期爭論不休，成績甚微，尚無實質性的突破。這是因為第一部正史《史記》不立專篇地理志記敘秦郡設置及沿革，只散記於紀傳之中，難免有不全之紕漏，以致秦全部郡數無法見於一代之史，年代久長也就難以搞清楚。後世只能根據現存的材料加以考訂，在史無明說的情況下，難怪僅一郡的設置時間就有多種看法相持不下。因此，要真正求得2000多年前秦郡實際數目，徹底揭開秦郡數之謎，無疑是相當困難的。
（王天良）