在徐樹錚的努力下，中國本已收回外蒙，但因為爆發直皖戰爭，徐樹錚被迫將駐紮外蒙的主力部隊調入內地參戰，僅將一個約一千五百人的混成旅留在了外蒙區域中心庫倫。
1921年1月，「舊黨」白俄軍將領恩琴突率五千餘眾侵入外蒙，對庫倫形成三面包圍。接到庫倫危急的報告後，總統徐世昌馬上命令駐屯張家口的奉軍鄒芬部進行援救。其時正值嚴冬，塞外冰天雪地，要想快速橫越大沙漠更是極為困難，鄒芬只能先派小部隊前去救援，自然是杯水車薪，無濟於事。
在守軍苦苦支撐一個多月後，因糧草彈藥極度匱乏，庫倫失守。攻陷庫倫後，恩琴一邊以外蒙活佛的名義宣佈外蒙獨立，一邊繼續向中國內地進犯。
經過直皖大戰，早已潰敗的皖軍當然是指望不上了，北京政府只能敦請直奉兩家派主力出征。不料這兩家互相推諉，張作霖推舉吳佩孚為援庫總司令，率直軍征蒙，吳佩孚卻堅辭不就，說以地理之便，更應該由奉軍充當主力。張作霖自己同樣按兵不動，理由是中東路關係重大，萬難分兵。身為察哈爾都統的張景惠吃不消北京政府一再催促，向張作霖請示怎麼辦，竟然招來他一陣大罵：「你幹什麼急著往北進兵，想自己找死嗎？」
從吳佩孚來說，這哥們兒是個典型的愛國「嘴炮」，向來愛罵別人是賣國漢奸，自己則「為中國民族而戰……為國人爭人格」，但是誰也沒看到過他去北疆收復過什麼失地，或是跟他口中憎恨的「倭寇」幹上一仗，倒是打內戰打得十分起勁。
張作霖與吳佩孚一樣，都怕因此損兵折將，失掉和對方的兵力平衡，就此而言，當時南方革命黨人罵他們是軍閥，確實沒有什麼特別冤枉之處。這也可以說是一個悖論，即被他們口誅筆伐的徐樹錚和皖系，在實際行動上反而比他們更符合國家利益。
除了擔心損耗實力這個共同點外，張作霖之所以遲遲不肯出兵，還有屬於他的顧慮。當時遠東國際形勢十分複雜，「新黨」蘇俄主要把精力用於應付協約國方面的干涉，一時無暇東顧，日本便趁機借助白俄軍的力量，向遠東進行滲透。直皖大戰前，徐樹錚在外蒙即遇到了日本的阻力，只是當時皖軍投入外蒙的兵力較強，日本才未能得手。此次外蒙獨立，表面是白俄軍作怪，背後實質是日本人在作祟——恩琴得到了日本政府的全力扶持，他的白俄軍裡面除了俄國人外，還有日本人。
張作霖與日本打交道並非一日，深知日本對外蒙早有覬覦之心，他唯恐在時機不成熟的情況下征蒙，不但難以取勝，而且會招致日本的不滿和報復。
當然張作霖內心裡還是想借此機會收復外蒙的，畢竟外蒙也在他的統一計劃之內，而且當時輿論對他也有一定壓力。比如《申報》就把庫倫失陷歸咎於奉軍沒有全力以赴進行救援，該報還譏諷奉軍是「貪鄙小人，懦夫怯卒，差足當之。名曰武人，尚屬過譽矣」。
外蒙是要打的，而且必須我來打，但是得等待時機！張作霖一面與中央討價還價，一面暗中命令張景惠、鄒芬做好出征外蒙的準備。
見奉直雙方在征蒙問題上始終無法達成一致意見，北京政府只得在天津專門召開會議，對此進行研討。此時在張作霖的一再要求下，中央鬆口答應撥付三百萬元作為「征蒙費」，張作霖認為征蒙的時機已經成熟，遂在會上出人意料地表示「願意親征蒙疆」。
張作霖既願主動挑擔，北京政府自然是如釋重負。1921年5月30日，總統徐世昌頒發命令，特任張作霖為蒙疆經略使，享有指揮節制熱河、察哈爾、綏遠三個特別行政區的權力。
內蒙本由熱、察、綏所組成，現在被張作霖以征蒙的名義一蹴而就，幫他解決了原來最為頭疼的一個難題。如果北征外蒙再能成功，那麼統一滿蒙計劃便大功告成，他就能從「關外王」成為事實上的「滿蒙之王」了。面對這一遠景，張作霖很是激動，他在懷仁堂外蒙大會上當眾表示：「事若不成，暴屍疆上。」
此時，外蒙形勢發生重大變化。恩琴率白俄軍主力北上進犯蘇俄境內的遠東共和國，結果大敗而歸。看到支持他獨立的俄軍元氣大傷，外蒙活佛慌了，急忙派密使赴京，謀求和平歸附。與此同時，蘇俄擊破了來自歐洲方面協約國的威脅，主力逐漸東移，迫於蘇軍的壓力，日軍準備從遠東濱海地區撤軍，暫時也不再關注外蒙。
這本是張作霖實踐諾言，一舉收復外蒙的絕佳時機，要知道兵貴神速，當初徐樹錚就是以迅雷不及掩耳之勢就兵臨庫倫城下，從而收穫全功的。可是張作霖就任蒙疆經略使後，想到的不是立即出兵外蒙，而是怎樣先消化自己的既得利益。他先是忙著用政府撥下的三百萬元「征蒙費」擴充奉軍編制，繼而又派兵強行在熱河過境，從而與熱河老都統姜桂題發生衝突。
為了讓張作霖盡快征蒙，北京政府不得不出面將姜桂題調職，然後再按照張作霖的要求，委任奉軍將領汲金純為熱河都統。
此後，駐豐台、廊坊、馬廠的奉軍紛紛調防，聲言開赴蒙疆，實則都沒有開拔。徐世昌、靳雲鵬再三促請，張作霖的答覆都是準備不足。